Ultimo Aggiornamento:
05 agosto 2017
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Riformare l'amministrazione

Fulvio Cortese * - 01.12.2015
Legge Madia

Il dibattito che quest'estate ha condotto all'approvazione della "legge Madia" (n. 124/2015), e che da allora ne assiste tutta la fase attuativa, appare caratterizzato da posizioni e accenti ben noti. Sono quelli, innanzitutto, di coloro che ne enfatizzano la portata potenzialmente dirompente, trattandosi di una disciplina che - in qualche caso da subito e in molti altri in un futuro virtualmente non troppo remoto - promette di cambiare il volto dell'organizzazione e dell'azione amministrative.

Qualche segnale, in questo senso, è già diritto vigente. Si evocano, ad esempio, le nuove disposizioni sulla conferenza di servizi, sul "silenzio" tra le pubbliche amministrazioni o sull'autotutela, che rispettivamente dovrebbero annunciare, quanto alla rapidità e alla stabilità dei processi decisionali, la fine dei veti incrociati, dei ritardi istruttori e degli improvvidi ripensamenti.

Ma si richiamano anche le ampie deleghe al Governo sulla riarticolazione dell'amministrazione statale, della dirigenza e, più in generale, della disciplina del lavoro pubblico, delle società partecipate e dei servizi pubblici locali: si tratta, in effetti, di snodi cruciali, avvertiti anche dall’opinione pubblica, e che quindi reclamano ancora scelte efficienti e semplificanti. Di non minore impatto, infine, possono essere valutate anche le previsioni sull'approvazione di un italico Freedom of Information Act, immaginato come pietra angolare di un rinnovato approccio alla trasparenza e alle sue ricadute socio-culturali.

Al contempo, tuttavia, non mancano le voci critiche, rivolte ora nei confronti del concreto modus operandi prefigurato dal legislatore (che ha optato, per lo più, a favore di una "legge scatolone", che lascia tutto nelle mani del solo Governo e che per ora si nutre di vaghi e generici proclami), ora nei confronti dell'eccessiva ampiezza dello sguardo riformatore (che si mette così nelle condizioni di non poter abbracciare veramente, e verosimilmente, un compito di tali dimensioni), ora, e ancora, nei confronti della presunto carattere risolutivo di singole scelte (come quelle "liberalizzanti" sul silenzio assenso e sulle diverse procedure semplificate cui i privati possono accedere al fine di ottenere un'autorizzazione da parte dell'amministrazione: la storia di tutte le riforme amministrative, dagli anni Novanta del secolo scorso ad oggi, ha dimostrato che queste scelte, lungi dal garantire certezza, hanno sempre dato luogo ad un dedalo di nuove questioni). In una prospettiva di ordine più ampio, peraltro, non manca chi sottolinea l'accoglimento, da parte del legislatore, di una visione eccessivamente efficientistica, nella quale, a fronte di una palese retorica di velocità e snellezza, rischiano di soccombere esigenze di tutela difficilmente rinunciabili.

Entrambe le posizioni, ad ogni modo, sia quella entusiastica sia quella scettica, paiono essersi dimenticate che, dalle "leggi Bassanini" in poi (e quindi dal lontano 1997), riformare l'amministrazione non significa pensare ad un atto - o ad un momento - ipoteticamente definitivo. Riformare l'amministrazione significa, piuttosto, accompagnare e guidare una trasformazione necessaria e inevitabile, quella di una società civile democratica e tecnologicamente avanzata, sempre più aperta ed esigente. Sicché le modifiche non possono che essere tante, simultanee e operanti in direzioni diverse, se del caso anche in via sperimentale. Ma c'è dell'altro.

Proprio dalle "leggi Bassanini" il dibattito sulle riforme amministrative è sempre stato anche il dibattito sulle riforme tout court, e così anche su quelle costituzionali, che non a caso sono all’ordine del giorno. È normale che sia così, dal momento che le mutazioni amministrative richieste dalla forte evoluzione della società civile non possono che retroagire, nel senso di richiedere, a loro volta, un giusto riequilibrio della forma di governo e una nuova precisazione della forma di Stato. Le istituzioni, in altri termini, e così anche il patto che le sorregge, sono legittimati soltanto se e nella misura in cui l’amministrazione funziona ed è percepita come tale. Se non è così, il desiderio di cambiamento, anche profondo, affiora in modo maggiore e, oltre a contemplare la trasformazione dell’apparato burocratico, finisce per postulare, a sua volta, una attenta opera di manutenzione sul piano degli organi e delle procedure costituzionali che ne rappresentano la testa.

È questa la dinamica cui stiamo assistendo e, a ben vedere, proprio nella Costituzione ne troviamo la migliore rappresentazione, precisamente nel rapporto tra due disposizioni di cardinale importanza, che, non a caso, non sono mai in discussione, né per i fautori della visione positiva né per quelli della visione negativa. Si tratta dell’art. 3 e dell’art. 97. Essi ci ricordano, da un lato, che le riforme amministrative, nel senso anzidetto, sono sempre e costantemente necessarie, perché la Repubblica ha un compito socio-economico di evoluzione assai ambizioso da realizzare (art. 3, comma 2), che abbisogna di validi strumenti operativi; dall’altro, che esse devono costantemente essere improntate al rispetto del binomio dell’imparzialità e del buon andamento, perché i pubblici uffici devono sempre essere organizzati in quel modo (art. 97, comma 2), pena lo “scollamento” dagli scopi repubblicani e dalle concrete e quotidiane esigenze dei cittadini. Che, poi, oggi, la tenuta materiale di questo virtuoso disegno sia ancorata anche alla garanzia dell’equilibrio di bilancio e alla effettiva sostenibilità del debito pubblico (art. 97, comma 1), è dato che (sempre) la Costituzione – divenuta europea a tutti gli effetti – ha interiorizzato puntualmente e che spiega, così, anche il motivo della stretta e reiterata connessione tra istanze di riforma e limiti di spesa.

 

 

 

 

* Professore Ordinario di Diritto Amministrativo presso l’Università di Trento